رفاه[1]

خط‌مشی‌های رفاهی در ایالات متحده امریکا، موضوعی جنجال‌برانگیز است. نظر به خویگان فردگرایی و خوداتکایی در این کشور، عموم مردم فقیرترها را مقصر شوربختی‌هایشان خود می‌دانند و به آن‌هایی که اعانۀ دولتی می‌گیرند، به‌دیدۀ بی‌اعتمادی می‌نگرند. به‌لحاظ تاریخی، هم کمک نقدی و هم خانه‌های فقرا -که تحت حمایت دولت هستند- این فلسفه را بازمی‌تاباند که کمک، در اصل به بیوه‌های صاحب فرزند و تهیدستان بوده است. رویکرد دولت نسبت به اعانه، بر توصیف «مستحقان» و «نامستحقان» متکی است.

نخستین برنامه‌های رفاهی، در پی بیکاری گسترده‌ای که رکود اقتصادی دهۀ 30 میلادی به‌بار آورد، ظهور کردند. رکود بزرگ که جرقه‌اش هنگام سقوط بازار بورس خورد، دوره‌ای از فقر همه‌گیر بود که به خانواده‌های طبقۀ کارگر و سالمندان بیشترین لطمه را زد. غرض رئیس‌جمهور فرانکلین روزولت از طرح برنامه‌های «نیودیل»[2]، آن بود که به کارگران بیکارشده و خانواده‌ها‌یشان یاری رساند. یکی از این برنامه‌ها، قانون تأمین اجتماعی سال 1935 بود که سرآغاز برنامه‌های خدمات رفاهی مستمر در ایالات متحده بود. این قانون، سه برنامه را پدید آورد: کمک به سالمندان، کمک به نابینایان و کمک به کودکانِ وابسته که به ترتیب به سالمندان کم‌درآمد، نابینایان و کودکان فقیرِ محروم از حضور پدر که وسع‌شان آزموده شده، خدمات می‌رساندند.

  از قانون تأمین اجتماعی 1935 به این سو، بر شمار برنامه‌های رفاهی افزوده شد. بین سال 1939 و 1943، وزارت کشاورزی ایالات متحده، نخستین برنامۀ بن غذا را راه انداخت. این برنامه، در دهۀ 1960 و 1970 گسترش یافت. در سال 1974، 15 میلیون امریکایی عضو این برنامه بودند. در سال 1965، فصل نوزدهم قانون تأمین اجتماعی تصویب شد که برای افراد کم‌درآمد، امکان دسترسی به‌نوعی برنامۀ بیمۀ سلامت را -که به «مدیکید» مشهور است- میسر کرد. 

از زمان تصویب این برنامه تغییراتی در نظام رفاهی رخ داده است. برای مثال، برنامۀ «کمک به سالمندان و نابینایان»[3] سال 1974، بعدها به برنامۀ درآمد تأمینی مکمل تبدیل شد. برنامۀ «اعانه به کودکان وابسته»، بعدها به برنامۀ اعانه به خانواده‌های دارای کودکان وابسته» (ای.اف.دی.سی) معروف شد. ای.اف.دی.سی برنامه‌ای فدرالی بود که هدفش کمک مالی به خانواده‌های نیازمند بود. پس از تصویب «قانون فرصت اقتصادی» سال 1964، فعالیت‌های این برنامه گسترش یافت و پیرامون توسعۀ اجتماع محلی، آموزش شغلی و مسکن، خدماتی ارائه کرد. ای.اف.دی.سی و برنامه‌های دیگر دهۀ 1970، در نتیجۀ افزایش عمل‌باوری در میان فقرا و نیز بر اثر تغییرات صورت‌گرفته در ترکیب خانوار گسترش یافت. این برنامه، به‌طور چشم‌گیری شمار امریکایی‌های فقیر، خاصه سالمندان فقیر را کاهش داد. پیش از دهۀ 1960 که طرح نبرد با فقر آغاز شد، نرخ فقر 25درصد بود و پس از آن به 11درصد رسید. ای.اف.دی.سی از حمایت مالی ایالتی برخوردار بود و به خدمت‌رسانان محلی اختیاراتی اعطا کرد. این برنامه، سنت اعمال کنترل‌های عمومی بر اعانه‌بگیران از رهگذر سنجش وسع را ادامه داد.

چرا رفاه جنجال‌برانگیز است؟

ارزش‌ها و باورهای امریکایی‌ها بر ضدیت‌شان با رفاه تأثیر می‌گذارد. ازاین‌رو، وضع اصلاحات رفاهی در اواسط دهۀ 1990، تا اندازه‌ای معلول نامحبوبیت رفاه و این احساس است که بهره‌مندان از خدمات رفاهی باید خوداتکا شوند. در دهۀ 1980، در دورۀ ریاست‌جمهوری رونالد ریگان، افسانۀ ملکه‌های خدمات رفاهی کادیلاک‌سوار (آن‌هایی که از نظام سوء‌استفاده می‌کنند)، به جلب حمایت عمومی از تقلیل‌دادن خدمات رفاهی کمک کرد. در دورۀ نخست ریاست‌جمهوری ریگان، یعنی از سال 1981 تا 1985، مخارج ایالتی برای خدمات رفاهی 19در صد کاهش یافت. افزون بر انگارۀ منفی که مخالفان خدمات رفاهی دربارۀ مشمولان خدمات رفاهی برساختند، خط‌مشی‌گذاران نیز استدلال ‌کردند که کمک‌های عمومی سبب شد، چندین نسل از فقرا بر کمک‌های نقدی اتکا کنند. آن‌ها، این اتهام را وارد ‌کردند که ای.اف.دی.سی، اخلاق کاری مشمولان را فرسایش می‌دهد و باعث ازهم‌پاشیدن خانواده‌ها می‌شود و پدران را از تأمین مالی خانواده‌های‌شان بازمی‌دارد. در گفت‌وگوی سال 1996، دربارة اصلاحات رفاهی، سیاست‌مداران مختلف که هریک چشم‌اندازی داشتند، شبیه این احساسات را بر زبان آوردند.

در 22 آگوست سال 1996، رئیس‌جمهور بیل کلینتون، قانون «مسئولیت شخصی و توافق بر سر فرصت‌های شغلی» را که به اصلاحات رفاهی نیز مشهور است، وارد قانون کرد. کارزار انتخاباتی رئیس‌جمهور کلینتون، شعار «پایان‌دادن به خدمات رفاهی فعلی» را سر داد. با این قانون جدید و با تبدیل‌شدن منافع از «استحقاق» به «کمک موقت»، خانواده‌های فقیر، دیگر مستحق برخورداری از تور ایمنی فدرالی نبودند. روی‌هم‌رفته، این قانون، ظرف 5 سال پس از تصویب در هزینه‌ها، 70 میلیارد دلار صرفه‌جویی کرد. اصلاحات رفاهی، در برنامۀ بن غذا و درآمد تأمینی مکمل، تغییراتی ایجاد کرد و اجازه نداد هیچ مهاجر قانونی پیش از گرفتن شهروندی امریکا، از برنامه‌های اعانه به‌وسع آزمودگان فدرالی، بهره‌مند شود.

بر اساس اصلاحات رفاهی، ای.اف.دی.سی، دیگر نه حقی فدرالی که کمک‌هزینه‌ای نامشروط بود به‌نام «اعانۀ موقت به خانواده‌های نیازمند (تنف)». قانون فدرالی، مدت‌زمان مشمولیت تنف را به 5 سال محدود می‌کرد و از کمک نقدی به مادران نوجوان مجرد یا به کودکانی که مادران‌شان مشمول خدمات رفاهی‌اند، امتناع می‌کرد. از نتایج اصلاحات رفاهی، یکی این است که اکنون مقامات ایالتی و محلی نسبت به بالابردن نرخ‌ مشارکت در نیروی کار و تضمین حضور مشمولان در فعالیت‌های کاری در چند سال اول دریافت اعانه، مسئول هستند. مقررات فدرالی، مدت‌زمان آموزش شغلی را به 12 ماه محدود کرد که می‌توان آن‌را در ملزومات شغلی وارد کرد. تنف اعانه‌بگیران را ملزم می‌کند که به محض آمادگی برای کار یا تا حداکثر 2 سال پس از آغاز اعانه‌گرفتن، مشغول کار شوند. خانواده‌های تک‌سرپرست باید 30 ساعت در هفته و خانواده‌های دوسرپرست، بسته به شرایط، باید 35 یا 55 ساعت در هفته کار کنند. تن‌ندادن به کار و رعایت‌نکردن ملزومات شغلی ممکن است به کاهش یا توقف مزایای خانواده‌ها بیانجامد. بااین‌حال، ایالت‌ها نمی‌توانند مادران/پدران مجرد دارای کودک کمتر از 6 سال را در صورتی که نتوانند مراقبت مناسبی برای کودک‌شان بیابند، به‌علت عدم‌رعایت ملزومات کاری تنبیه کنند. این برنامه، ایالت‌ها را ملزم می‌کند که مشارکت 50درصدی تمام خانواده‌ها و مشارکت 90درصدی خانواده‌های دوسرپرست در فعالیت‌های شغلی را تضمین کنند. ایالت‌ها تنها در مورد 20درصد مشمولان می‌توانند خدمات‌شان را به بیش از 60 ماه گسترش دهند. 

ایالت‌ها اجازه دارند منابع فدرالی تنف را در این امور هزینه کنند: الف) کمک به خانواده‌ها، به‌گونه‌ای که بتوان از کودکان در منزل مراقبت کرد؛ ب) ارائه آموزش شغلی؛ ج) تشویق به تشکیل خانواده‌های دوسرپرست و د) کاهش بارداری‌های بیرون از ازدواج. افزون‌براین، ملزومات تنف نه تنها کار، بلکه اثبات نَسَب را نیز در برمی‌گیرد.

چالش‌های اصلاحات رفاهی

 از زمان وضع اصلاحات رفاهی فدرالی، مستمری‌های رفاهی یک‌باره تنزل کرده است. ایالت‌ها اصلاحات رفاهی را که بر انتقال مشمولان خدمات رفاهی به نیروی کار تمرکز دارد، برعهدۀ گرفته است. محدودیت‌های زمانی 60 ماهه در تنف، پیامدهای مهمی برای خانواده‌های کم‌درآمد امریکایی دارد. از آنجا که هدف از تنف، عوض‌کردن خدمات رفاهی با کارهایی است که فرد به خودکفایی برسد، آن‌هایی که بیکارند و با محدودیت‌های زمانی مواجه‌اند، در معرض بی‌خانمانی و دیگر سختی‌ها قرار می‌گیرند. این محدودیت‌های زمانی، به این دلیل به اجرا درآمد که اعانه‌بگیران وابسته نباشند و در عوض در پی شغل باشند و خوداتکا شوند. با وجود اینکه هدف اصلاحات رفاهی سوق‌دادن افراد به خروج از مشمولیت است، «اداره کودکان و خانواده‌ها»[4] اثبات کرد، سوق‌دادن اعانه‌بگیران از خدمات رفاهی به کار، متضمن پرداختن به چالش‌های شخصی و خانوادگی مشمولان، ازجمله سطح پایین سرمایۀ اجتماعی و انسانی، سطح پایین تحصیلات، مهارت‌های کاری اندک، تجربه کاری کم، دسترسی ضعیف به حمل‌ونقل، بیماری، اعتیاد، افسردگی شدید، حبس و تجربۀ‌ تبعیض در محیط کار، نیز هست.

روی‌هم‌رفته، از سال 1996 تا سال 2005، مستمری‌های رفاهی برای خانواده‌ها، 57درصد و برای اشخاص، 64درصد کاهش یافته است. به گزارش ادارۀ کودکان و خانواده‌ها، بر سر راه اشتغال؛ چهار مانع وجود دارد که عبارت‌اند از: مشکلات مرتبط با سوءمصرف مواد مخدر، مشکلات روانی، کم‌توانی‌ها در یادگیری و خشونت خانگی. مطالعات معلوم می‌سازد از هر سه نفری که از خدمات رفاهی بهره‌مند می‌شوند، یک تن نمی‌تواند شغل پایدار بیابد یا درآمد کافی برای قطع وابستگی به خدمات رفاهی را کسب کند. مطالعات نشان می‌دهد که میانگین دستمزد برای مشمولان سابق، کمتر از 8 دلار در ساعت و در سال 2002 از هر سه نفر تنها یک تن بیمۀ سلامت داشته است. در سال 2000، برخی از ایالت‌های فقیرتر، مدت 5 ساله را افزایش دادند، چراکه برخی موفق به پیداکردن شغل نمی‌شدند. در رکود اقتصادی اخیر، مستمری‌ها دوباره افزایش یافت. افزون‌براین، حامیان رفاه خاطرنشان می‌سازند که دوسوم زنان، مستحق دریافت خدمات رفاهی در طول زندگی‌شان از سوی شریک جنسی‌شان آزار می‌بینند.

موانع ساختاری و نهادی، مانند دسترسی نداشتن به برنامه‌های آموزش‌های شغلی، اشتغال بلندمدت، سلامت‌بانی، مراقبت باکیفیت از کودک و کمک‌های حمل‌ونقلی، جلوی خودکفایی را می‌گیرند. بعد از کمک نقدی، مراقبت از کودک بیشترین هزینه‌های ایالتی را به خودش اختصاص می‌دهد. از آنجایی که تنف و قانون مسئولیت شخصی و توافق بر سر فرصت‌های شغلی، در معرض بحران‌های بودجه‌ای ایالتی هستند، تأمین مالی مراقبت از کودک و حمل‌و‌نقل، از ایالتی به ایالت دیگر و از بودجه‌ای به بودجۀ دیگر، فرق دارد.

 مطالعات نشان می‌دهند که بیشتر مشمولان کمتر از 2 سال، خدمات رفاهی دریافت می‌کنند و 90درصد مشمولان تنف زنانی با میانگین سنی 31.1 سال هستند. موفقیت‌های آغازین تنف، ربط مستقیمی با اقتصاد شکوفای دوران کلینتون داشت. تغییرات اخیر تنف، «قانون کاهش کسری» سال 2005 را نیز که تلاشی است معطوف به کاهش هزینه، در برمی‌گیرد. این قانون ایالت‌ها را ملزم می‌کند که شمار بیشتری از مشمولان تنف را به فعالیت‌های کاری مولد و خودکفایی وادارد. ازجمله اقدامات پیشگامانۀ بعدی دولت جورج دبلیو. بوش، «اقدامات معطوف به ازدواج‌های سالم»[5] بود که بر مداخله زودهنگام و کمک‌کردن به زوج‌های جوان برای برقراری روابط باثبات و سالم پیش از بارداری و تولد فرزند متمرکز بود. 

منتقدان اصلاحات رفاهی، خاطرنشان می‌سازند که شرایط بسیاری از زنان و خانواده‌ها پس از خروج از مستمری‌ رفاهی، برای موفقیت و حتی بقای آن‌ها -خاصه آسیب‌پذیری زنان در برابر دستمزد پایین، شغل‌های بی‌آینده، خشونت خانگی و فقر- زیان‌آور است. آن‌ها همچنان از سلامت‌بانی ، مراقبت از کودک و مزایای دیگری که معمولاً در میان کم‌دستمزدان بازار کار وجود ندارد، محروم‌اند. دربارة خشونت خانگی و اصلاحات رفاهی نیز نگرانی‌هایی سر برآورده است. هرچند تنف تمهیداتی برای زنان کتک‌خورده (تحت عنوان «گزینۀ خشونت خانوادگی[6]») اندیشیده، اما حامیان قربانی‌های خشونت خانگی معتقدند که این خط‌مشی به نحوی مؤثر اجرا نشده و خشونت خانگی را چاره نمی‌کند. روی‌هم‌رفته، آن‌هایی که بر خارج‌کردن افراد و خانواده‌ها از فهرست مستمری‌گیران پای می‌فشارند، تنف را یک موفقیت تلقی می‌کنند؛ اما از نظر آن‌هایی که دغدغه موفقیت درازمدت و امکان تحرک اقتصادی خانواده‌ها را دارند، تنف نتوانسته بسیاری از این خانواده‌ها را از فقر بیرون آورد. منتقدان به سابقۀ بد تنف در رابطه با مراقبت از کودک، آموزش شغلی و حمل‌ونقل نیز اشاره می‌کنند.

  طرفداران تنف بیان می‌کنند که افزون بر کاهش مشمولان، نرخ روبه‌کاهش تولدهای خارج از ازدواج، کاهش فقر کودکان و افزایش اشتغال در میان مادران مجرد جوان، از نتایج این برنامه هستند. جریان‌های پدیدآمده در خط‌مشی عمومی از دولت ریگان به بعد، بازتابی از قانون‌گذاری در راستای کاهش سرمایه‌گذاری‌های عمومی و تمسک‌جستن به رویکردهای خصوصی و داوطلبانه نسبت به رفاه است؛ خط‌مشی رفاه در آیندة نزدیک، به احتمال زیاد در همین مسیر خواهد ماند. رویکردهای ناظر به رفاه در دولت جورج بوش، درصدد افزایش ملزومات شغلی بود. برای بررسی موانع نهادی که افراد کم‌درآمد هنگام جست‌وجوی کار معنادار با آن‌ها مواجه‌اند و این مسئله که آیا فقرای شاغل قادرند خودکفایی اقتصادی را فراچنگ آورند یا خیر، پژوهش‌های بیشتری لازم است. همچنین بایستی دربارة نحوۀ تسهیل کمک‌رسانی به جمعیت‌های دور از دسترس بحث شود.

و نیز ببینید: اعانه به خانواده‌های دارای فرزند وابسته؛ فرهنگ فقر؛ فقر؛ اعانۀ موقت به خانواده‌های نیازمند؛ فقرای شاغل

بیشتر بخوانید

- Abramovitz, Mimi. 2000. Under Attack Fighting Back: Women and Welfare Reform from Colonial Times to the Present. New York Monthly Review Press

- Gans, Herbert. 1995. The War against the Poor. New York: Basic Books

- Katz, Michael. 1996. In the Shadow of the Poorhouse: A Social History of Welfare in America. 10th anniv. ed. New York: Basic Books

- Naples, Nancy. 1997. “The ‘New Consensus’ on the Gendered ‘Social Contract’: The 1987–1988 U.S. Congressional Hearings on Welfare Reform.” Signs 22(4):907–45.

- Piven, Frances Fox and Richard Cloward. 1993. Regulating  the Poor: The Functions of Public Welfare. New York: Vintage. Quadagno, Jill. 1994. The Color of Welfare. New York: Oxford University Press.

- Seccombe, Karen. 1999. “So You Think I Drive a Cadillac?” Welfare Recipients on the System and Its Reform. Needham Heights, MA: Allyn & Bacon.

- U.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families. 2007. “Welfare & Employment Research.” Retrieved January 4, 2008 (http://www.acf.hhs.gov/programs/opre/project/projectInd ex.jsp#welfare_employ).

[1] welfare 

[2] New Deal    

[3] Old Age Assistance and Aid to the Blind   

[4] Administration for Children and Families   

[5] Healthy Marriages Initiative    

[6] Family Violence Option